无论是区域经济一体化还是以世界级的大上海国际都市圈为目标的城市一体化,都需要相应构建区域性应急救援体系,以便有效应对跨区域的紧急事件或重特大灾害事故。这就给理论研究提出了一个重要的课题。然而,从灾害管理角度而言,这一论题基本上还是一个空白,超出了传统的以单个城市为对象的城市防灾减灾理论的研究范围。从区域一体化角度而言,理论界对经济一体化、交通一体化和联合整治环境之类的问题探讨颇多,而对区域性应急救援体系建设还缺乏应有的关注。因此,本文拟以长江三角洲地区为例,探讨区域性应急救援体系建设中存在的若干问题,并提出一些对策或建议,以供讨论。
1 一体化进程呼唤区域性应急救援体系
1.1 经济一体化需要区域性应急救援
从经济地理的角度看,长江三角洲地区以上海为核心,以南京和杭州为两翼,包括上海市全部,江苏南部3个市和中部5个市以及浙江东北部的6个市,总共涉及15个地级以上城市,67个县市;最近又加上了浙江省的台州市,即所谓“15加1”。经过改革开放二十多年的建设和发展,长三角地区在上海带动下基本形成了一个气势恢弘的开放型生产和进出口基地,整个地区处在工业化中后期阶段。目前,长三角地区正在以“率先全面建设小康社会,率先全面建设现代化”为目标,按照发挥市场机制、形成整体优势和注重可持续发展的原则,加速区域经济一体化进程,强化作为全国经济增长极的功能和作用。
如此,必然要求这一地区联手进行公共安全建设,联手进行环境整治,共同增强防灾减灾能力,实现区域性可持续发展,满足经济与社会协调发展的实际需要。譬如正在建设中的大洋山深水港和杭州湾大桥都是国家级的重大工程,对构建大上海国际组合港、推动长三角区域经济一体化具有举足轻重的地位和作用。由于其本身特殊的社会经济价值和地理位置,无论在建设中还是建成后,都特别需要区域性的重大事故防范协作和应急救援的一体化合作,以最大限度的减少各种自然的或人为的灾害损失。
1.2 城市一体化需要区域性应急救援
研究表明,城市化已经成为世界经济发展的一个主要趋势;未来的中国需要“走集约化的大城市发展战略”,需要“在长江下游的三角洲地区及长江口两边的东部沿海地区建设世界级的大上海国际都市圈,并以此作为国家战略”。而建设世界级的大上海国际都市圈,实际上是一个长三角区域内的各城市间互动发展的一体化问题,是一个在时空关系上与“区域经济一体化”相对应的问题。因此,我们可以称之为“城市一体化”。
以世界级的大上海国际都市圈为建设目标的城市一体化,意味着长三角地区的城市化进程进入了一个崭新的阶段。这必然需要在城市的灾害管理领域建立合理的城际合作战略框架,形成区域性应急救援的网络体系。譬如,2002年5月举行的第二次沪苏浙经济合作与发展座谈会提出了区域内天然气管道网络建设的合作计划。这一合作计划的核心问题是天然气安全的建设和管理,它涉及到平时的储气库与输气专线的安全管理和战时的消防灭火和抢险救援问题。长三角的各大城市之间为了实现天然气管道互联互通和气源互补,就需要以天然气安全为中心,考虑如何在平时和战时进行战略合作和实战支援的问题。
2 区域性应急救援体系建设的现状和问题
目前,从我国现有的应急救援体系看,一些行业和领域已经建立了应急救援的组织或机构,包括消防、地震灾害、核事故、化学事故、矿山、海事和医疗抢救等各种应急救援体系。其中,消防应急救援体系具备除了灭火之外的抢险和救援的法定职能、拥有常设的垂直领导机构、比较完善的应急反应装备和24h待命的应急队伍;不仅如此,20世纪90年代以来,我国公安消防部队还进行了区域性应急救援体系建设的初步探索,取得了一定成绩。
2.1 区域性消防应急救援体系的初步探索
2.1.1 组建了跨区域应急力量
自1995年日本沙林毒气事件之后,为了防范和及时有效地处置可能发生的恐怖暴力事件、危险化学品泄漏爆炸等重特大灾害事故,我国公安消防部队加快了消防特勤队伍建设,基本形成了一支跨区域应急处置重特大灾害事故的快速机动力量。
2.1.2 组建了协作区
美国“9•11”事件之后,为了适应重特大灾害事故跨区域消防灭火与抢险救援的需要,我国公安部消防局于2001年9月27日下发了《公安消防部队处置恐怖袭击和特大灾害事故的应急救援预案》,进一步明确了协作区的组建问题,并对跨区域应急救援中的力量调集、组织指挥、通信保障和后勤保障等方面进行了具体规定。据此,公安部消防局又相应开展了若干实战演练活动,探索协作区消防部队在跨区域协同作战中的有效途径。
2.1.3 正在实施规范化建设
目前,我国公安消防部队正在修订或加紧制订有关跨区域应急救援的标准和规范,对预案制订、实战演练、训练保障、装备配备和素质能力等提出了相应的标准和要求。
相比之下,其他的应急救援体系还很不完善,而且在应急救援体系的区域性建设方面大多较为欠缺。原国家化工部等有关部门尽管从1996年起组建了化学事故应急救援抢救系统和8个区域性的化学事故应急救援抢救中心(目前挂靠在国家安全生产监督管理局),但这一化学事故应急救援体系中的应急力量则相对单薄,其建设工作仍然处在起步阶段。而地震应急救援体系和矿山应急救援体系的建设在近年来刚刚有所动作或计划。
2.2 长三角区域性应急救援体系建设所面临的问题
尽管我国公安消防部队在区域性应急救援体系建设方面进行了积极有益的探索,但区域性应急救援体系建设仍然面临着不少棘手的问题,除了认识不足和进度不一,主要存在以下几个问题。
2.2.1 法制上存在空白,法律保障尚未到位
不管是原有的《消防条例》还是现行的《消防法》,都没有涉及区域应急救援建设问题,更没有提升到一体化合作的战略高度,反映了法制建
设与经济建设、城市发展的要求之间的巨大差距。而根据2002年《全国人大常委会执法检查组关于消防法实施情况的检查报告》,执法检查组提出的立法计划建议中,区域合作的思想、对象等事项都只字未提,尚未反映出区域性应急救援对立法建设的实际要求。
除了消防法规,相关的法律法规还有《防洪法》、《防震减灾法》、《核电厂核设施应急救援条例》、《传染病防治法》和《公共卫生事件应急条例》。但是这些法律文件都没有把一般危机与紧急状态区别开来,因此,各种应急救援体系的区域性建设同样缺乏应有的法律依据。
2.2.2 源头上缺乏控制,防灾规划长期缺位
长期以来,长江三角洲地区经济发展表现出显著的“行政区经济”特点。“行政区经济”不仅导致各辖区、各城市(镇)工业结构趋同和自成体系的格局,而且导致防灾减灾工作缺少区域性规划,工业灾害源星罗棋布而且与居民区混杂。因此,长三角地区灾害源的数量与分布也呈现出区域性连绵集散态势。比如,在长三角地区某市,消防安全重点保护单位共有2588家,只有131家在该市市区,仅占5.06%,其余2457家则广泛分布在辖区各地广阔的城乡地带。类似情况非常普遍,如此,就强化了长三角地区目前的重化工业阶段的灾害性状,给这每平方公里平均人口数量至少为748人的地区带来极大的安全隐患。这同时也暴露出了：不管是公安消防协作区的建设,还是区域性的化学事故应急救援抢救中心的建设,它们都缺乏区域性的防灾减灾规划的配合支持。
2.2.3 体制上比较落后,管理格局较为分散
体制上的落后性突出表现为主体分割。所谓主体分割,有两层意思。首先,就城市管理体制而言,在城市化进程中出现了中国特色的“跨界城市”,存在一城两主、县市同城的问题。同处一城的市县双方由于各自追求辖区利益的最大化,缺乏有效的利益协调机制,从而严重忽视跨界城市的整体利益,整个跨界城市的安全力量的配置和灾害管理水平因此极不平衡,给城市安全和管理埋下了许多隐患。而且,这种状况并未因为“以市带县”的行政体制改革而发生根本变化。
其次,从灾害管理组织体制而言,所谓主体分割是指我国灾害事故的管理体制总体上是一种部门性单项管理和地方性分散管理的体制,由于这一体制下的灾害管理组织往往是逐步分头建立起来而相互之间没有十分明确的权属关系,因此即便同一辖区在相当程度上也难以体现一元化领导,更难以促进跨区域之间形成强有力的应急救援网络体系。这种体制只能与传统的计划经济体制和僵化的城市管理体制相适应,不能适应现代灾害事故跨省市、跨部门的特点和演变趋势,不能适应建设现代城市和大都市圈的需要,因此在实践中日益表现出种种弊端。比如,管理粗放而缺乏科学性、资源分散而缺乏合理布局和优化配置、功能偏狭而缺乏应急联动等等,有必要加以调整和改革。
2.2.4 建设中不够宽泛,运作平台较为单一
通过公安消防部门最近十年来的建设,我国初步形成了以公安消防特勤队伍为主导的区域性应急救援模式,但也因此造成了一定的局限性。
其一,职能有限。根据《消防法》,公安消防部队在职能上主要从事灭火、抢险和救援工作,这样就难以全面覆盖各种跨区域的重特大灾害事故。比如重大公共卫生事件方面的医疗救助工作一般不属于我国公安消防的职能范畴。因此,以公安消防特勤队伍为主导的区域性应急救援模式显然有其局限性。
其二,效能有限。在实际的运作过程中,由于合作层面仅处在公安消防总队这一组织层次上,缺少省级政府层面上的协调合作,缺少跨区域性质的应急救援组织机构;因此,以公安消防特勤队伍为主导的区域性应急救援模式的实际效能还难以适应跨区域的重特大灾害事故管理实践的迫切需要,并容易使重大装备的调拨等力量配置问题陷入辖区性安全与区域性安全的矛盾中,也容易由于认识上缺乏全面性而受到本位意识的干扰。
3 长三角区域性应急救援体系建设的若干建议
鉴于上述战略性意义和现实性问题,国家和长三角所在的两省一市要通过法制建设、规划调控、体制改革和机制创新等方面的努力,积极推进长三角区域性应急救援体系建设工作。
3.1 强化法制创新,提供法律保障
国家有必要在现有的《消防法》和公安消防协作区的基础上,相应制订“公安消防协作区应急救援条例”,从法律上对区域性应急救援体系的建设理念加以规定和统一,形成国家意志。对此,可以通过国家有关部门牵头指导、各协作区联合制订的办法,以便出台适合本地区实际需要的应急救援合作条例,然后在总结经验的基础上逐步形成全国性的条例。
同时,国家需要加紧制订《紧急状态法》,对一般危机与紧急状态做出基本界定,对包括区域性应急在内的各类各级紧急事件或灾害事故的应急救援工作做出必要的法律规定。
3.2 实施源头控制,制订协作区安全总体规划
在法制创新的同时,国家可以考虑拟制区域性防灾减灾的总体规划,实施区域性灾害源总体控制。考虑到公安消防部门所确定的协作区与长三角等地区的经济地理区域范围并不一致,但基本涵盖了后者,也考虑到规划工作的可行性以及对协作区建设不可或缺的作用,因此,国家可以组织制订协作区安全总体规划用以指导长三角等经济一体化地区的总体安全规划建设。但是这一规划不能局限在公安消防领域,还需要将公共卫生等其他领域一并纳入其中,基本形成一个满足区域性灾害源控制和应急救援工作需要的全面规划。
3.3 完善体制改革,构建区域性应急救援组织
国家要继续从行政区划体制改革入手,努力消除“跨界城市”现象,消除城市灾害管理工作中的“一城两治”现象。而且,行政体制改革要积极推动区域性治理,强化区域性治理职能,而不是局限于行政区划的调整,以确保区域性应急救援体系建设的实际需要。为此,长三角地区所在的各级地方政府要打破“行政围墙”,努力探索体制创新,建设区域性应急救援体系建设的联合机构,构建起制度化的管理和组织体制,而不是非制度化的缺少法律约束的倡导型、承诺型、磋商型、松散型组织模式。同时,要在总结南宁和上海等地经验的基础上,加快灾害管理组织体制改革和应急联动体制建设,进一步构建起区域性应急联动的组织框架,改革行政性分割的体制格局。
3.4 探索机制创新,充实区域性应急救援的运作平台
首先,要在政府间组织和协作的主导下,突出公安消防的主力作用并有效整合地震、医疗抢救等专业应急功能,创建跨越传统职能范围局限的综合性联动型区域应急救援机制。其次,要以国际国内反恐合作和公共卫生合作为契机,建立由各界专家人士共同参与的联合调研机制和科技保障机制,发挥国家科技创新优势,开展联合科技攻关活动,积极启动并加快区域性应急救援体系的研究进程。其三,有鉴于区域应急救援的特殊性和挑战性,要围绕战时条件下应急救援合作的路径依赖这一核心问题,努力探索跨省跨地区跨功能的应急救援的组织响应和力量整合机制。其四,建立和完善区域性应急救援装备和设施等方面的共建机制,增进区域性应急救援建设的一体化水平。其五,探索“数字防灾”,积极推进区域性应急救援的信息化建设和虚拟化运作,为区域性应急救援体系逐步建设开放的数字平台。
