作业场所职业危害监管,是政府实施职业卫生管理,保障广大劳动者职业健康权益的重要手段。
影响作业场所职业危害监管的因素较多,作业场所的职业危害风险水平、区域的总体职业卫生状况、可利用的监管资源、监管体制、法律法规建设情况等都不同程度地影响到作业场所职业危害监管的实际效果或监管的决策。本文拟在概述影响作业场所职业危害监管影响因素基础上,对影响作业场所职业危害监管的主要因素进行分析并初步探讨了其量化研究的可能性。
1 作业场所职业危害监管主要影响因素概述
1.1 作业场所职业危害风险
从作业场所职业危害现场监管的角度来看,在分配有限的职业危害监管资源时,首先需要考虑的是将职业危害严重、职业病或者职业危害事故发生可能性较大的企业予以优先监管和重点监管,以促进企业落实主体责任,干预或者控制潜在的职业危害风险,从而降低职业危害事故或者职业病发生的可能性及后果的严重性。显然,在现场监管过程中,作业场所职业危害风险水平的大小直接影响到应当给予的监管强度,是影响职业危害监管资源分配的主要影响因素。
1.2 作业场所所属行业的职业危害风险
我国涉及到职业危害的行业多达30余种,但不同行业的职业危害风险因其存在的主要职业危害因素不同、职业危害因素的浓度或者强度等不同而有所差异。例如,矿山开采业因接触到大量的粉尘危害而有较高的尘肺病发生风险,轻工、化工等行业则因生产性毒物种类较多而容易发生职业性中毒,某些行业则主要存在非电离辐射、噪声等相对轻微的职业危害,发生职业病或者职业危害事故的风险自然也较低。因此,不同的作业场所由于所处行业不同、其工艺特点、职业危害状况、职业危害控制情况等也存在不少的差异,因此导致的职业危害风险的差异而影响到监管资源的分配。
1.3 作业场所所属区域的职业危害总体状况
所谓区域职业危害总体状况,是指某一特定区域发生职业病或者职业危害事故的可能性与后果严重性的综合,是综合考虑某一区域固有职业危害风险水平、职业危害风险控制水平职业危害控制资源状况等因素的职业危害风险综合水平。显然,区域职业危害总体状况与该区域内企业或者作业场所的构成情况关系密切,不同职业危害风险的作业场所的数量、所属行业的分布情况以及整个区域的职业危害控制工作开展情况(监督情况、健康体检情况、检测情况等)等也通过影响职业病和职业危害事故的发生而影响到一个区域的职业危害总体状况。
1.3.1 区域职业病和职业危害事故发生情况
作为作业人员接触职业危害的后果,区域内职业病或者职业危害事故发生情况直观地反映了一个区域既往一定时期的职业危害总体控制状况,一定时期内职业病检出率愈高、职业危害事故发生的频次愈高后果愈严重,则说明该区域总体的职业危害风险水平较高,一个或者多个环节的职业危害控制工作存在问题。
1.3.2 区域职业危害风险
区域(固有)职业危害风险是一定时期内某区域的职业危害类别、浓度与强度及作业人员接触状况的反映,与区域内存在职业危害的企业(作业场所)数量、不同职业危害风险水平的企业(作业场所)构成情况、区域内接触职业危害(包括严重职业危害)的职工总量等密切相关,是影响该区域职业危害控制相关资源分配的重要因素。
1.3.3 区域职业危害控制水平
区域内职业危害控制水平是指在主管部门的监督与指导下,区域内企业落实主体责任,采取相关职业危害防护措施或者控制措施的情况,主要反映在两个几个方面:其一是区域内职业危害防护情况(个体防护、职业危害检测、职业健康监护、教育培训等);其二是区域内职业卫生监督管理情况(建设项目“三同时”审查、日常监督检查)。前者反映了企业职业卫生主体责任的实际落实情况,后者则主要反映了监管部门职业危害监管工作的实际开展情况,是评价一个区域总体职业卫生状况的又一重要因素。
1.3.4 区域职业危害监管资源
1.3.4.1 监管力量水平
作业场所职业危害监管是通过监察员的具体监管工作来实现的,在工作频度相同并合理分配的情况下,可利用的监察人员的数量愈多,所能覆盖的企业或者作业场所的数量自然愈多,更有利于促进更多企业落实主体责任,从而实现更多劳动者职业健康权益的保护。
1.3.4.2 监管技术装备水平
监管技术装备水平反映在多个方面,例如进行职业危害监管所必需的专业技术装备、必要的办公和监管设备设施(例如电脑、网络、汽车等)等。不同地区限于经济发展水平和职业危害监管投入的差异,监管技术装备的差异也较大。配备有较好的监管技术装备一方面可促进监管工作的有效开展,另一方面也有利于监管效率的提高,因此也影响到监管的效率与实际效果。
1.3.4.3 监管投入情况
实施作业场所职业危害监管必需有一定的经费保证,其经费主要用于满足监督执法的基本工作量,如监督频次、案件处理、统一抽检等。职业危害监管投入是与监管技术装备水平和监管力量水平密切相关的一个因素,监管投入的多少最终通过监管技术装配的配备状况与监管力量的配备情况反映出来,自然也影响到作业场所职业危害监管的执行与实际效果。
1.3.5 区域内职业卫生技术服务资源状况
区域内职业卫生技术服务资源状况一方面影响到企业日常职业卫生工作有关的技术服务的实现,另一方面影响到监督执法后企业职业卫生工作的整改等情况。尤其是在我国当前职业卫生技术服务力量相对薄弱,难以满足要求、资源分布不平衡且市场化不够充分的情况下,区域内职业卫生技术服务机构或者专业技术人员的数量、职业卫生技术服务机构的资质水平等情况,由于可以影响到企业能否获得及时、有效的技术服务,对企业职业卫生工作的实际开展情况自然产生影响,进而影响到作业场所职业危害监管的实际效果。
1.3.6 区域内企业地理分布情况
作业场所职业危害监管还受到区域内企业的地理分布情况影响,也就是区域内企业的密度情况与离散情况,企业的上述地理分布特征可以影响到作业场所职业危害监督执法的周期,进而影响到日常监督所能覆盖的企业数量。例如,在其他相关条件相同的情况下,企业分布相对集中,则单位时间内可以完成的作业场所职业危害监管的频次相对较高,其监管效率自然也会提升。
1.3.7 区域(工业生产)经济特征
对一个区域来讲,与职业危害关系密切的经济特征主要体现在其工业生产状况方面,包括企业总量、企业构成、产品与产量、能耗消费量、发展速度等有关工业与区域经济增长与增长方式的一系列因素。与行业职业危害风险情况类似,由于主要工业的数量和构成不同、主要的原辅材料不同、生产加工方式等的不同,不同的区域固有职业危害风险因此表现出差异,自然影响到区域的总体职业危害状况。
1.4 其他影响因素
除上述影响作业场所职业危害监管效率与效果的因素之外,其他众多因素也影响到职业危害监管的实际执行情况,例如职业卫生监管职能的设置与运行情况、职业卫生相关法规标准的建设情况以及社会经济发展水平等。其中,职业卫生监管职能的设置与运行情况既影响到监管工作能否有效开展和效果,也影响到不同部门之间的联动与沟通效果;法规标准的建设情况一方面影响到能否“依法行政”及其效果,另一方面也影响到企业职业卫生工作的具体开展,尤其是法规标准的科学性与适用性直接影响到企业遵守职业卫生法规标准的情况,自然影响到作业场所职业危害的实际监管效果。此外,不同的社会经济发展阶段,社会对职业卫生工作的认识有所不同,职业卫生的工作内容也会有所变化,同时,企业的整体素质水平(发展理念、对职业卫生工作的认识与投入)更是影响到其落实职业卫生主体责任和贯彻执行有关职业卫生法规标准的情况,对职业危害监管的实际效果自然会产生巨大影响。
2 作业场所职业危害监管影响因素分类
无论是作业场所职业危害的现场监管还是其决策管理,影响监管效果的主要因素均可分为两大类,其一是影响作业场所职业危害监管资源分配的因素;其二是影响作业场所职业危害监管效果的主要因素。影响资源分配的因素与影响实际监管效果的因素既存在于现场监管过程中,也存在于监管决策分析过程中:(1)现场监管:影响职业危害监管资源分配的因素主要包括,作业场所职业危害风险、作业场所所属行业的职业危害风险;影响作业场所职业危害监管效率或者效果的因素主要包括,职业危害监管资源配备情况、区域内作业场所的地理分布情况和区域内职业卫生技术服务资源状况、社会经济发展水平等;(2)监管决策与分析:影响职业危害监管资源分配的因素主要是作业场所所在区域职业病或职业危害事故发生情况、职业危害(接触)现状、区域职业危害控制水平;影响作业场所职业危害监管效率或效果的因素主要包括,职业危害监管资源配备情况、区域内作业场所的地理分布情况、区域内职业卫生技术服务资源状况和社会经济发展水平等。
3 作业场所职业危害监管主要影响因素及相关指标
国内外在作业场所职业危害监管等方面开展了大量的科学研究、统计与分析工作,也初步建立了用于反映一定时期、一定区域或某一方面的职业卫生状况的评价指标,并建立了有关的研究方法,例如层次分析法、模糊综合评价法等,这些指标体系和相对成熟的研究方法为作业场所职业危害监管影响因素及其量化评定研究奠定了基础。
涉及作业场所职业危害监管影响因素的主要相关指标如表2所示。其中,部分指标在当前的职业危害控制工作中已有应用,例如职业健康体检率、职业危害检测率等;某些指标则尚未建立,其科学性、可行性等也需要进一步的研究论证,例如万名工人监督员数、万家企业监督员数等。此外,从众多指标中筛选有效指标,建立科学可行的相关评价模型也是作业场所职业危害监管影响因素量化评定需要解决的问题之一。
